下面是国土资源部不动产登记中心副主任佟绍纬在“自然资源主题论坛”做的以“我国自然资源产权与监管顶层设计”为主题的报告，报告内容如下(未经本人核实)。
国土资源部不动产登记中心副主任佟绍纬
佟绍纬：大家下午好!非常荣幸能参加这次论坛!
我就按照这次会议的要求，向大家报告一下自然资源统一确权登记的一些情况。
我的报告主要分四个：一是国家有关自然资源改革思路的个人解读;二是自然资源确权登记制度;三是自然资源确权工作开展的现状;四是自然资源确权登记工作展望。
先向大家报告一个方面，中央自然资源制度改革思路的个人解读。因为时间有限，本来我想跟大家重温一下十八届三中全会中央关于自然资源制度改革的那段话，因为时间有限，我就不再念了。不知道大家是不是好好地读过那段话。对这段话的理解，我想可能是它的指导思想和原则，就是中央关于自然资源制度改革突出的就是权力和权利分开，一个权利就是民事权利，是私权;另一个权力是公权。要把这两个权力(权利)分开，要发挥市场的作用，这就是中央这次自然资源制度改革要突出的主要原则。
一、国家有关自然资源改革思路的个人解读
一直以来，我们国家自然资源管理部门有双重的身份，扮演着双重的角色。一是作为国家的政权机关，行使着对自然资源行政的管理权;二是作为国有自然资源所有权的代表，来行使着国家自然资源的所有权。
最典型的是什么?就是国有土地使用权转让合同，实际它是两个合同。一个是国家作为土地所有权人，将这个土地使用权转让给土地使用权人，这是一个合同。这个合同纯粹的是一个私权合同，也就是说，在这里面国家跟土地使用权人是平等的民事使用权，国家是一个私权单位。另外一个合同是一个行政管理合同，比如说国家要求这块土地容积率是多少，附加了很多行政管理的条件，这实际上就是行政管理权。这在国外是要签两个合同的。我们这么多年，由于我们过去是实行的计划经济，过去我们的私权和公权实际上都是一个。在我们的观念里，也没有私权和公权的划分。这就导致了很多问题，导致了有时候行政管理权来代替国家所有权，国家所有权人又行使行政管理权，造成一种自然资源的规划、使用方面的责任不清。
这次中央关于自然资源管理制度改革，就将国家拥有的自然资源所有权和国家拥有的对自然资源的行政管理权分开了。一是要建立自然资源的产权制度，一是要建立自然资源的行政管理制度，另外要建立健全自然资源的市场机制。自然资源的产权制度包括三个制度：一是自然资源的权力制度。首先这个自然资源，整个社会都有多少种自然资源的权力，首先搞清这个。其次就是国家明确了这些权力以后，我们还要通过建立登记制度，通过建立登记簿把这些法规记载入。三就是一旦发生争议，权利的争议和损害，就能及时有效的得到公平公正的解决。在这方面，三中全会要求成立专门的机构来行使自然资源国家所有权，现在福建省作为试点已经成立了这样的机构，将各有关部门行使的自然资源国家所有权汇集在一块，成立一个专门的部门来管。
自然资源行政管理制度就包括：用户管理制度、自然资源的社会制度等等，是国家行政管理的措施。三中全会要求成立统一的机构来负责全国空间的规划和自然资源的行政监管。这样将来肯定要成立一个机构，海南省已经成立了规划委员会，将国土部门的规划、建设部门的规划和发改委的规划放在一起，成立专门的规划委员会。另外，可能要成立专门的自然资源管理委员会，专门行使自然资源的行政管理权。未来各个测绘公司的春天就要来了，因为成立了三个部门，每个部门可能都需要技术工作、图建、数据，将来咱们的业务会很繁多的。
二、自然资源确权登记的地位和作用
第一个作用，自然资源确权登记是实现资源可持续利用的原动力。今天上午我也讲了，孟子讲有恒产者有恒心。法国的经济学家说得更直白，他说：如果土地权力明确，农民能将沙漠变成森林;如果权力不明确，农民能将森林变成沙漠。我们国家的历史已经证明了，这句话非常正确，我们经历了合作社时期的森林资源的大量砍伐，我们经历了改革开放以后森林资源的大量破坏，就是因为自然资源产权不明确。这些年，我们通过林权改革，森林的覆盖率越来越大，很多荒山都已经变绿了，就是因为我们明确了自然资源的权利。
第二个作用，自然资源确权登记制度是空间规划，自然资源行政管理和国有自然资源管理的基础。按照三中全会的规定，将来要成立三个部门，有两个部门要行使行政管理权，有一个部门要代替国家行使自然资源的所有权。不管是行使行政管理权还是行使国家所有权，都需要相应的要摸清家底，掌握整个资源的情况。要摸清家底，就必须要开展自然资源的调查、评价、确权登记工作。
第三个作用，自然资源确权登记制度是实现社会稳定和谐的保障。过去我们自然资源权利不明确，经常会发生各种纠纷和争议，如果我们真正建立了完善的自然资源确权登记制度，我想很多争议和纠纷就不会发生了，社会就会变得稳定和和谐。
三、自然资源确权登记工作开展的现状
包括两个方面：一是制定颁布了《自然资源统一确权登记办法》，规定了十个主要问题。《统一确权登记办法》主要包括总则、登记簿、登记程序、国家公园、自然资源保护区、湿地、水流等自然资源登记等。
具体的十个方面：
1.界定自然资源范围：所有权。
2.确定基本原则：资源共有、物权法定、统一确权登记。
每个部门都想摸清自己管辖范围资源的家底，所以要开展登记。随着市场经济的发展，登记的主要职能是保护权利，所以登记机构一定要统一。
3.登记机构与属地管辖办理。各省政府具体负责这项工作，基本上采用的是属地管理原则。
4.登记簿：自然状况(这一宗、这一块自然资源的界限在哪?面积是多少?用途是什么?)、所有权(这块自然资源是国家所有还是集体所有)、他项权利(国有的自然资源上可能有国有土地使用权人，在集体所有的自然资源范围内有集体自然资源的使用权人)。
5.登记单元设定。要以登记单元为单位来划定。怎么来划定登记单元的办法，也做出了规定，主要是按照自然资源的主要功能和利用上的一致性来划定自然资源登记单元。
6.登记类型：首次登记和变更登记。首次登记就是对自然资源国家所有权和自然资源集体所有权进行第一次登记。变更登记主要是对国家和集体所有的自然资源的边界、用途发生了变化进行变更登记。
7.登记程序：通告、调查、审核、公告、登簿。首先登记机关发布通告，对自然资源权属、界限、面积等情况进行调查，由登记机关对这些资料进行审核，再发布公告，发布公告无误以后正式进行确权登记。
8.国家公园、自然保护区、湿地、水流四类特殊自然生态空间的调查。
9.登记信息管理与运用。按照登记的一般要求，登记簿要能够公开查询。
10.其它：本办法先在国家试点实施，省试点可参照，军用范围的自然资源可暂时不登;探明储量的矿产资源确权登记制度在试点中完善。
正在开展自然资源统一确权登记试点，主要是国有的和集体的，要准确界定产权主体。要划清四个边界，首先是国家和集体之间的界限，二是中央政府、国家行使的所有权的界限，有省政府的，有市政府的，要划清界线。推动确权登记的法制化，推动产权制度的建设。通过一年左右时间的试点，探索解决自然资源统一确权登记中存在的难点和问题，确定解决办法，然后在全国推开。
自然资源统一确权登记试点的基本原则：坚持资源公有，坚持物权法定，坚持统筹兼顾，坚持以不动产登记为基础，坚持社会主义市场经济改革方向。权利和权力，两个权力(权利)要分开，充分发挥市场的作用，更好地发挥政府的作用。
自然资源统一确权登记试点的主要任务，就是在集体土地所有权确权登记成果的基础上，科学划清国有和集体所有土地集成在的自然资源边界范围，对于国家所有的自然资源，启动自然资源的国家所有权的登记造册工作。
一是要明确自然资源登记范围。通过“三个图层相叠加”的方式，即集体土地所有权确权登记发证、国有土地使用权确权登记发证和土地利用现状图相叠加，明确国有未利用土地的范围，结合国家相关规划和自然资源保护范围，确定需要实施统一确权登记的自然资源范围。
二是梳理自然资源资产权利体系。我们必须要把这些权利搞清楚。
三是开展自然资源统一确权登记。以不动产登记为基础，逐步构建自然资源统一确权登记体系。
四是加强自然资源登记信息的管理和应用。依法向社会公开自然资源确权登记结果。这主要是为了各有关部门，为企业提供服务。
自然资源统一确权登记的工作内容。首先是青海三江源等国家公园试点，重点探索以国家公园作为独立的登记单元的统一确权登记。第二个试点是甘肃、宁夏湿地的确权试点，重点探索以湿地作为独立的登记单元统一确权登记。三是宁夏、甘肃疏勒河流域以及陕西渭河、江苏徐州、湖北宜都等水流确权试点，重点探索以水流作为独立登记单元的统一确权登记。四是福建、贵州、江西等国家生态文明试验区，重点探索国家所有权和代表行使国家所有权登记的途径和方式。五是黑龙江大兴安岭地区和吉林延边等国有重点林区，重点探索国务院确定的重点国有林区自然资源统一确权登记。
对自然资源统一确权登记试点有什么要求?一是统筹协调与其他改革的关系。按照《生态文明体制改革总体方案》的要求，与自然资源统一确权登记有关的多项改革正在同步推进，工作中要注意统筹协调。对于国家生态文明试验区、国家公园试点、健全资源有偿使用和生态补偿制度等改革，要通过自然资源统一确权登记做好基础支撑和服务。对于健全自然资源资产管理体制改革试点、建立国土空间开发保护制度、完善资源总量管理和全面节约制度等改革，要通过自然资源统一确权登记来落实改革的成果，在登记中予以记载反映。对于水流和湿地产权确权试点等改革工作，要坚持以不动产登记为基础，按照《办法》的规定，依照规范内容和程序进行统一登记，避免工作重复、权利重叠。
二是有效衔接与不动产登记的关系。三是要妥善处理于法有据和改革创新的关系。为了推动改革，全国人大也通过了在若干试点地区停止实行某些法律的决定。
四、自然资源确权登记工作展望
(一)以不动产登记为基础，加快推进自然资源统一确权登记试点，逐步覆盖全部自然资源。
首先要不断完善自然资源统一确权登记办法、实施细则，重点细化自然资源登记单元划定、登记管辖范围和登记簿设计等关键制度，完善各类自然资源调查组织方式、工作流程和调查内容事项等。
二是做好不动产登记与自然资源统一确权登记的协调，明确各类自然资源上设立的物权按照不动产登记程序登记。
(二)加强对国家公园、自然保护区、湿地、水流等独立自然资源登记单元的统一确权登记工作，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。
(三)完善土地等自然资源分类标准，合理划分生态用地，明确林地与草地、河胡与湿地的界限，为统一确权登记奠定基础。
有的时候要按照自然资源的用途来划分登记单元。在确定用途的时候，就可能出现草地、林地、湿地、水流、河湖认定上的重叠，这也是难点。
(四)加快探索自然资源登记产权保护救济机制及自然资源统一确权登记涉及调整或限制不动产权利时权利保护救济的方式和途径。
通过这个法律来明确规定自然资源产权权利的准备，名称、主体、客体、取得丧失、内容限制等各个方面，从而形成自然资源的权利体系。只有这个权利体系明确以后，才能进入登记。
二是建立登记制度，对法律规定的权利进行登记。
最最重要的是要建立救济制度，一旦自然资源产权权利首先损害或者发生争议了，我们一定要有一套制度和程序防止权利的侵害，确保权利。
以上就是我的汇报。
谢谢大家!
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