(整理/3sNews高级编辑 陈启临)10月22日，由中国测绘地理信息学会主办的2015年学术年会在江西南昌召开。除特邀报告外，会议围绕当今测绘发展现状和趋势，还设立以测绘地理信息装备技术、倾斜摄影测量技术、测绘“一带一路”、地理国情监测等热门话题的分论坛，详具总结我国测绘发展成果，解读和展望测绘技术和市场的未来。
为贯彻落实《国家发改委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》要求，国家测绘地理信息局与国家发展和改革委员会在试点的基础上，联合组织编制了《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则(试行)》。如何理解依托导则中提到的城镇、农业、生态三类空间进行“多规合一”的一张图规划管理成为了关键。对此，国家测绘地理信息局经济管理研究所副所长李占荣进行了一次全面解读。
以下是经过编辑的李所长的演讲实录：
李占荣：尊敬的各位来宾、各位同仁，大家下午好!我来自国家测绘地理信息局经济管理科学研究所，感谢中国测绘信息学会搭建这个平台，跟大家分享市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则，这本导则是为了指导市县编制社会发展经济发展规划，实现社会发展发展规划的空间化，强化经济社会发展的指导性和空间约束能力的一本规划。
我主要介绍三部分内容：一是导则编制背景;二是导则内容详述;三是总结。
先来介绍导则编制背景。
我国宏观规划体系是重要组成部分，更是纲要性。到目前为止，国民经济和社会发展规划，已经编制实施了十二个五年规划，十一五之前称之为计划，十一五改为规划，十三五编制空间规划。国民经济和社会发展规划的编制是一个发现问题、集思广益、提出方案、统一认识、公开民主决策过程。审批、修改、监督等是宪法赋予各级人大代表的职责，这是一个法律性和约束性的文件。
在计划经济，带有强制性的作用，到市场经济下，出现了各自的规划，也各成体系，数量多，甚至出现相互矛盾的情况，急需要转型升级。目前，国家发改委计划推出一个统一标准的地理空间，在空间上落实管控发展任务，为相关的规划提供了接口，促进多规合一。
多规合一，就是以经济社会发展发展为依据，为城乡规划、土地规划等提供相等接口，实现一个空间的多归合一。它其实是一个协调的工作，而不是一个规划，是为了打破部门的壁垒，进行数据对接及信息联动，以在有坐标的一张图上叠加融合各类、各专业、各行业规划的空间信息为路径，实现各类规划衔接一致。
为了更好发挥前面提到法律性和约束性的作用，国家发改委下发了《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》，也就是2477号文件。国家发改委和国家测绘地理信息局又联合下发了《关于应用地理国情普查检测技术开展“十三五”市县经济社会发展规划编制试点工作的通知》，也就是2903号文件。
2477号文件的主要任务：创新市县一经济社会发展，改革市场发挥作用领域的规划内容，强化政府职责领域的任务，特别是要强化空间布局，优化空间结构，将经济社会发展与优化空间布局融为一体。
2903号文件总体思路：选择试点，应用地理国情普查成果与检测技术，为“十三五”市县经济社会发展规划编制提供一个路径和支撑。
作为主要承担任务之一，我国国家测绘地理经济研究所开展了深入研究和多方实验论证，编制完成了这本导则。这本导则在9月16号，由国家发改委和国家测绘局已经联合发文。
接着我来进行导则内容详述。
这本导则的正文主要有三个部分，是术语和定义，还有三类空间划分，还是发展布局。
术语和定义，主要有下面几个定义：
一是市县空间发展分区，它包括城镇空间、农业空间和生态空间，它的定义也是主要是核心部分来自于2477号文件。
二是空间开发负面清单。这是指由受自然地理条件等因素影响不适宜开发，或者国家法律法规和规定明确禁止开发的空间地域单元和规则。
三是地理国情普查成果进行了定义。
四是基础测绘成果定义;
五是空间规划底图，这是指支撑市县经济社会发展总体规划编制的地理信息数据库，是划分城镇、农业、生态三类空间的基础底图，也是未来编制空间规划的基础底图。在导则后面有一个编制规划附件。
科学划分三类空间：一是空间规划底图编制;二是空间开发评价;三是三类空间划分确认。
一是空间底图编制，是收集测绘、规划等资料，对这些资料进行了预处理，编制了空间规划底图，用做下一步使用;
二是空间开发评价，技术流程就是构成了空间开发评价的一些指标，由多个影响因子组成。这些指标利用一些方法要进行计算和评价，得出评价图。对这些指标的评价结果进行叠加、分析，形成了一个多指标的评价的结果。这个结果在与线下地表进行叠加，就形成了开发适应性的结果。
空间开发的指标评价，我们选择两类指标：一是发展适应性指标;二是约束性指标。发展适应性指标，就是评价市县三类空间发展适宜程度，包括地形地势、交通干线影响、区位优势、人口聚集度、经济发展水平五项四表。约束指标是指约束和限定市县三类发展空间类型，主要包括但不局限于自然灾难影响、可利用土地自然等，根据实际情况进行调整。
单向指标评价方法的流程，首先要分析每项评价指标的影响因子，确定每个影响因子的评价标准，划分评价区间并赋相应分值，利用评价函数计算评价结果，得出评价图。
下面，我以地形地势为例，讲一下评价方法。对于地形地势的影响因子，我们选择了两个：高程和坡度。高程进行市县全域各类居民点的高程分布情况，结合当地实际情况和相关规定确定。坡度根据城市建设用地对坡度适宜性的要求确定，这个分值代表适宜开发程度。
地形地势评价函数，是以高程因子和坡度因子，结果分为四等分，划为五个等级。这个分值越高，说明开发程度越高。
十项指标都按照地形地势的模式进行计算后，我们讲了这些指标进行叠加，叠加之后进行分析，然后进行分级。在与线上地表分析进行叠加，形成多指标的评价。
三是三类空间划分与确认。前面我们用指标在室内进行划分完之后，得出一个理论的城镇、农业、生态的三类空间。这个三类空间要与地方进行确认，那么就是市县政府要召集住建、国土、环保等部门，让他们与相应的规划进行衔接和协调。其实这一步完成之后，就实现各市县初步的所有的五规划，都跟三类空间进行协调，衔接线条之后，这个规划也相应初步完成了。
导则发展任务布局：主要按照主题功能定位，立足区域环境，依托三类空间，结合市县的实际情况，进行发展任务的布局。也就是说，按照总体要求和管控的原则，严格提出各具特色的市县域层面的城镇化、产业、基础设施建设、公共服务资源配置、生态环境保护五个方面的空间格局。对这些空间格局，在导则里进行了一些指导，你这个要描述出空间布局的支撑要素，支撑要素之间的有机联系，明确发展的重点和未来发展的方向，还要提出每一类支撑要素发展的方向和具体的措施，提出发展的布局，开发与保护的具体思路与举措。
这个就是五类发展空间布局：
一是城镇化发展，提出总体要求和管控原则，城镇化空间格局，城镇组团布局和发展方向，城镇建设重点及管控方向，新农村建设方向及管控要求。
1.总体要求和管控原则：如果优化开发区域，要突出城乡一体、网络化发展的需要、优化城镇空间布局的组织模式;如果是重点开发区域，注重培育中心城镇、提升城镇组团的聚集效应;在农产品主产区重点生态功能区：强化点上开发、面上保护的空间格局。
在总体要求当中，要重点强调城镇组团。这个城镇组团并不是每一个市县都要必备，要考虑一些经济联系，产业分工和发展技术，要充分发挥市场资源的决定作用，不得突破城镇空间。对新城新区，一般不建议设立，确实需要设立的，你要从人口密度、产出等充分考虑，要与行政区划协调，并且它的控制它的建设用地的规模，建设标准也不能超前。
对沿边地区市县，充分考虑边贸发展、边境基础设施建设、边民生活质量改善等实际需求，为人口、经济规划建设空间。
2.城镇化空间格局。你在做规划的时候，这部分要立足于区域城镇化空间布局的框架，统筹考虑现有城镇基础、人口分布及变动规律、城镇空间组织模式、重点交通通道分布等因素、研究提出市县域层面的城镇化空间格局。
城镇和空间格局：重点描述城镇化发展依托的主要发展轴带和次要发展轴带，集中连片的城镇组团和散装分布的集镇村庄邓之诚要素;描述发展轴带与支撑要素有机结合、各具特色的组织模式和空间形态;确定城镇化发展主轴带、次轴带和主要城镇组团间的互动关系、总体定位和发展方向;提高城镇化发展质量和水平的战略趋向;明确城镇化发展主中心、副中心的不具合规模，以及未来发展方向等。就是等等，要在规划当中描述出来。
3.城镇组团布局和发展方向。城镇化空间格局：根据城镇化空间格局、统筹考虑主要城镇空间、重要交通轴线的关系、研究提出能够集中连片的城镇组团的功能定位、科学据测各城镇组团人口和用地规模、提出未来发展的方向和重点等。城镇组团：由中心城镇和周边城镇构成的城镇组团等。
城镇建设重点及管控方向：按照城镇发展定位和要求，统筹考虑未来人口和建设规模，研究提出优化建设布局，增强综合承载能力和应急管理水平、传承历史文脉等方面的导向和举措。新农村建设方向及管控要求：根据城镇空间、农业空间、生态空间的不同特点，按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的放心，分类提出科学引导农村居民点建设，保护和传承乡村地域文化特色等方面的举措。
下面是以城镇化发展未列的详细需求：产业发展提出总体要求和管控原则、优化产业空间布局、引导产业发展方向、推动产业调整转移;基础设施建设发展：提出总体要求和管控研究、基础设施网络布局、站点枢纽布局、基础设施运营管理，主要涉及交通、能源、通信、水利等领域;公共服务资源配置：提出总体要求和万孔原则、公共服务设施布局、公共服务资源运营管理、主要涉及公共教育、医疗卫生、就业和社保、文体、公共安全等;生态环境保护：提出总体要求和管控原则、构建生态安全格局、加强环境保护、生态保护和修复。
总结一下。
以上我们根据导则的内容进行介绍，下面再介绍一下导则编制的时候，我们就利用统一的地理空间底图数据，构建了“全国市县经济社会发展规划管理平台”，这个平台主要分三部分：基础数据管理、三类空间划分、发展任务布局。
一是基础数据管理，可以支持多种格式的数据管理，实现一站式数据处理，一键式底图数据提取;
二是三类空间划分：评价模型管理、三类空间划分、三类空间确认、制图输出;
三是发展任务布局：城镇化发展布局一个自动的实践。
这是在平台上显示出来，我们划分的三类空间，这三类空间颜色的是农业空间，中间少部分的紫颜色的是城镇空间，绿颜色的是生态空间。这三类空间，都是有具体的实际的边界，真正实现了三类空间的落地，因为是以地理空间普查的成果为依据，为数据基础的，所以这个边界是准确的。
利用这个平台，不仅可以开始进行市县空间发展分区、布局市县城镇、产业基础设施建设、公共服务资源配制等，还可以通过不断地动态更新地理国情变化和人口经济等社会要素的县长，统计分析形成可语言发展的相关信息，进而建立起一套规划协调、修改、监督机制和方法。这个规划逐级上传市、省和国家，国家要求快速下达到市县，实现国、省、市、县的四级联动。
《导则》的发展和实施，市县经济社会发展管理平台的建设和运行，可以指导和帮助市县及时发现问题，科学地解决问题，促进市县人口经济和资源环境协调发展，巩固和全面完成市县多规合一。刚才我也讲到，在三类空间，市政府已经初步完成了多规合一，为经济社会发展规划发展纲领性、综合性规划的作用，真正成为法律奠定一个基础。
谢谢大家!
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