一、地理信息产业、产权与政策的含义
(一) 地理信息产业
《辞海》中产业是指各种生产的事业，特指工业。或者说各种生产的事业是产业的泛指。司马迁在《货殖列传》中引用《周书》所说：“农不出则乏其食，工不出则乏其事，商不出则三宝绝”。表明农工商等各种生产事业在日常生活中和生产中的地位。司马迁对农工商等各种生产事业在创造财富中的意义，曾以四川豪门卓王孙、关中大贾田啬和田兰等各地巨富为例，说明“农不如工、工不如商”。在当代工业对国民经济的意义最突出，故产业特指工业。
《简明不列颠百科全书》把产业定义为“各种制造和供应货物、劳务或收入来源的生产性企业”。现代企业是把资源、资金、技术、知识产权等非人力资本通过劳力、管理等人力资本加工、生产出为市场所需的商品、服务的经营单位或组织。所谓经营是指各种经济活动，例如《辞海》中把经营定义为筹划营谋，专指经营办理经济事业。企业对产业经营的惟一目标是把资源转化为财产，实现利润的最大化。在这里企业是经济单位或经济主体；经营是经济主体在经济活动的过程，属于客体范畴；产业是二者的总和。故产业是指从事国民经济中同性质的生产、经营事业的企业单位和个体的总和。地理信息产业是指应用现代测绘技术及其他地理信息技术，对地理信息资源进行生产、加工、销售等活动及其与这些活动有关联的各种设备、技术、服务、产品的各类企业和机构的总和。
(二) 地理信息产业
地理信息资源产权包括地理信息产业在内的所有产业部门生产的产品与服务，在当代是以商品形式通过市场交换才为全社会所有成员所消费。商品是为交换而生产的产品和服务。商品必须具有使用价值与价值，并且是用来交换的；而为自己消费的产品与服务就不是商品。商品在市场中流通必须遵守价值规律，以自愿、公平、等价有偿、诚实信用为原则。为此商品在市场上进行交换的前提条件，一是必须由国家确认包括地理信息资源在内的所有财产的所有权是归属于何种经济主体所有；二是必须由国家确认该财产能否在市场上进行交换。可见当代产权的核心内涵是必须具备交换权在内的一系列支配权，即产权的当代含义是指财产所有权及与所有权有密切相关的其他财产权利。对地理信息资源产权来说，除财产权外还具有人身精神权。地理信息资源的人身权包括对地理信息资源的发布权、署名权、修改权和保护数据完整权；地理信息资源的财产权包括所有权及与所有权有密切相关的持有权、转让权、许可使用权和质押权。
(三) 地理信息资源产权政策
资源与财产归属于何种产权主体所有，以及产权主体享有何种权利，都必须通过国家政策或法律予以确认。其中产权归属解决了人与财产的关系，产权主体享有何种权利解决了人与人之间的关系。产权与政策具有密切联系，即产权是指主体对该资源享有的权利；而这种权利的设定需要国家通过政策或法律予以确认。
一个好的产权政策能调动最大多数人的积极性，可以实现资源转化为财富的最大化。那么一项好的地理信息资源产权政策或法律的制定是依据什么？在我国政策定义为国家机关、政党及其他政治团体，在特定的时期为实现一定的政治经济目标而制定的某种行为准则。政策同路线、方针的含义相近。对地理信息资源产权政策来说，在当前是为实现发展地理信息产业这个经济目标而制定的路线、方针及其措施。发展地理信息产业的经济目标就是实现地理信息资源转化为社会财富的最大化，能够实现这个目标的政策，就是一项好的政策。
中外社会经济发展的历史证明，一个好的产权政策，必须能协调或平衡产权客体规律性与产权主体需求目的性之间所存在的各种关系。并且产权主体需求目的也是遵循经济价值规律与社会发展规律的。一句话，一个好的产权政策必然是产权客观规律性的反映。同其他产权政策相比较，地理信息资源产权政策的特殊性，就在于它是为发展地理信息产业这个特定产业部门而制定的政策。可见制定地理信息资源产权政策必须以产权的一般原理与地理信息产权的特殊性为依据。就产权的一般原理来说，必须考虑作为产权客体的财产所存在的自然规律性；作为产权主体来说，必须考虑主体需求目的性，即经济价值规律与社会发展规律；作为产权权利内容，必须考虑国家宪法、法律已有的规定及一般法学原理；最后还必须考虑产业发展现状及其存在的问题。其中前三项依据可以概括为客观规律性。这些一般原理对地理信息资源产权政策的制定都是适用的，其区别只在于是依据地理信息产业、地理信息资源产权这个特定领域中所客观存在的规律性。例如信息资源在使用中不排他与不耗损，而具有可共享与可增值等特性，以及地理信息资源具有空间定位性，都是地理信息产业、产权存在的客观规律性，都是政策制定的依据。至于地理信息产业发展中存在的问题，则是由于产业部门尚未认识到地理信息产业发展的客观规律性所引起的。换句话说，地理信息资源产权政策的不断完善，就是对客观规律性认识有一个逐步深化的过程。例如信息资源与物质财产的区别在于前者具有可共享性和可增值性，因此对地理信息资源的加工创作中所增值的部分应拥有自主产权；地理信息资源产权分类管理政策是地理信息资源既具有基础公益性又具有商业性等自然规律性的体现；制定地理信息资源产权多元化、鼓励产权主体进行公平竞争是市场价值规律与社会发展规律的体现。
地理信息资源产权政策与法律也存在着密切联系，其中政策是制定法律的依据与指导；法律是政策的具体化、条文化与规范化。例如地理信息资源产权政策与法律的制定流程大致如下图1所示。
地理信息产业、产权与政策之间是一种相互依存、相互制约的关系。如果能依据其客观规律性来协调它们三者之间的关系，它们就可以组成一个和谐统一的有机整体，促使地理信息产业持续、和谐、高效地发展。在这个统一体中，三者的作用是不同的。即产业发展是目的，产权政策是目的能否实现的决定性因素，产权是联结产业与政策的载体。它们三者的相互作用，可以从三个侧面进行研究。
二、地理信息产业的发展与产权及其政策的关系
当代地理信息产业的发展是以地理信息资源为基础，以地理信息技术为推动力，以地理信息商品（产品与服务）为中心，以政策为导向、以法律制度为保障，以及这些要素的有机组合才使地理信息产业得到不断发展。
在这些要素中，地理信息资源与地理信息技术是地理信息资源产权的客体；地理信息商品，包括地理信息资源与地理信息技术虽然都是产权客体，但资源、产品和服务要成为商品进行交换，就必须由国家政策或法律确认这些客体是属于何人所有，以及这些客体可以作为商品进行交换。即确定产权主体及主体享有可交换的支配权是发展地理信息产业的前提条件，并且这些要素也是地理信息资源产权的一级结构要素。政策、法律作为产业发展的决定性因素，在当代产业发展中，已从外部环境条件转化为产业系统必不可少的内部要素。
(一) 地理信息资源是地理信息产业的基础要素
地理信息资源是生产力要素，是地理信息产业的原材料，如果没有地理信息资源就无所谓地理信息产业。地理信息作为符号还有两个基本功能，一是可以使社会经济系统得以有序运转，这是当代信息社会赖以生存的基础；二是可以消除对客观世界认识和利用中的不确定性，这两个功能都是地理信息产业发展所必不可少的。例如地理信息作为替代事物的符号，可在生产力系统中发挥辅助决策、管理、设计和规划等作用；还可以通过这种决策、管理等形成的方案，并借助于信息技术而把方案转化为产品和服务。在电子商务、数字农业、数字交通等经济信息系统及其技术平台中，所运行的实质内容都是信息数据，都是生产力系统的劳动对象。基础地理信息资源则可以对各种经济信息系统起到空间定位的作用。
(二) 地理信息技术是地理信息产业发展的推动力
当代地理信息产业是由现代测绘技术、遥感技术、空间定位技术、地理信息系统技术和互联网等技术的发展与应用引发的。并且这些信息技术产业也是当前地理信息产业的重要组成部分。这是由于地理信息产业的生产、流通和应用，都必须借助信息技术才能完成。例如，地理信息的采集、加工、生产、维护、更新需依靠RS、GPS、GIS等技术；地理信息的传输与应用需依靠GIS与互联网等技术；地理信息资源转化为生产力，也需借助于诸如虚拟现实技术并在人的智力和体力劳动下才能实现。电子商务等经济信息系统也是在地理信息技术的支持下完成的。
(三) 地理信息商品的消费与生产是产业发展的原动力
商品消费与生产是产业发展的原动力，地理信息产业也没有例外。在地理信息产业中，消费与生产的惟一对象是作为产品与服务的商品。在地理信息产业中，其他所有要素都是为商品这个要素服务的。例如地理信息资源是商品生产的原材料，地理信息技术是商品生产与消费的技术手段，政策是引导和激励商品经济发展的保证。在地理信息产业中的惟一目的就是大力发展地理信息商品的种类、数量并提高其质量，以满足全社会成员在物质与精神文明等方面的需求。
(四) 产权政策是地理信息产业发展的保证
政策是确保地理信息产业发展的保证要素，它在地理信息产业发展中起着引导、调动产业经济发展的作用。地理信息产权政策是通过调动市场经济主体的积极性来实现对产业发展的推动作用；产权法律制度是通过调动和保护市场经济主体的积极性，抑制与制裁其各种消极因素，以促进地理信息产业市场的健康发展。
(五) 我国地理信息产业的发展及其存在问题
我国地理信息产业的发展是始于20世纪80年代。首先是由房地产业的飞速发展并把房地产测绘推向市场；其次是地理信息数据的采集、加工、处理和应用也具有广阔的市场潜力；再者基础测绘和公益性测绘的实施，也开始引进市场竞争机制；最后地理信息数据库的开发和GIS软件的研制，都为地理信息产业的发展注入强大的活力。据2006年的调查，我国大陆地理信息产业从业人员超过30万，约1万家具有从业资质的单位，其产值总和达到近400亿人民币。
我国地理信息产业的发展过程中，也存在着诸如市场机制、地理信息资源产权、地理信息安全与共享，以及标准化等问题。尤其是地理信息资源产权中存在着一系列极待解决的问题，例如由于地理信息资源既具有商业性，又具有国家专控性、基础性、公益性等特征，就必须解决国家安全与发展产业之间的两难问题；国家所有的地理信息资源如何进行商业运作，如何确定增值所有权与原始所有权的关系；在商业运作中还需解决地理信息资源产权的多元化问题，以及国有所有权、持有权、经营权相分离等问题。
三、地理信息资源产权属性与产权政策
地理信息资源产权是由作为产权客体的地理信息资源，作为产权主体的归属专有权，作为权利内容拥有交换权在内的一系列支配权等三个结构要素所组成的。这三个要素具有的特性都与产权政策的制定存在着密切联系。即产权政策的制定都是依据地理信息资源产权的属性。
地理信息资源作为财产，与物质财产一样也具有经济价值性、可操作性与安全性等财产要素。因此地理信息资源也可以作为商品、适用市场经济政策。地理信息资源与知识产权的著作、专利一样，具有可共享性与可创新增值性等特征，同样适用于鼓励共享、创新等政策。地理信息资源与物权、知识产权等客体不同的是，它具有国家专控性、基础性与公益性特征，应通过分类管理政策，对不同性质的地理信息资源分别实行保密、无偿共享与有偿共享等政策。
地理信息资源产权主体的基本属性，是资源所有人享有归属专有权，即所有人对他所有的地理。
信息资源在经济财产与人身精神方面享有排他或独占的收益权。收益权是激励产权人奋发有为的基本动力机制。凡涉及人们之间的利益分配历来都是最敏感的问题，因此在地理信息资源产权政策中对收益权如何分配的设定必须特别谨慎，不能只调动某一方面的积极性，而要同时能调动各方的积极性，就要使各方的收益权能大体平衡。对地理信息资源产权主体中的所有人、持有人、经营人与消费使用人等广大人群，就必须合理设定这些人的权利与义务，使他们的利益都能实现。关于归属专有权属性，还涉及地理信息资源产权多元化政策，民营企业对基础公益性地理信息资源享有持有权等政策，都直接关系到收益权的分配问题。
在当代所有权人对地理信息资源的收益权不是来源于自己使用，而是通过行使交换支配权来获取其利润的最大化。这是由于地理信息资源具有可共享性与可创新增值性特性，从而可通过市场交换获得比物权更多的利益。
地理信息资源产权权利内容的基本属性是产权人享有充分的交换支配权，可以通过商业运作获得最大的经济与精神收益。为此地理信息资源产权权利中必须设定一系列适合于市场化运作的权利。
作为产权客体的地理信息资源的经济价值是内在蕴藏的，唯有赋予产权主体享有收益权才能激发产权人的积极性去开发利用它；作为权利内容的支配权是产权人取得利益所必需的手段或工具。为此地理信息资源产权政策制定者必须考虑的是，应赋予产权人多少收益权，设定哪些支配权，才有利于调动人们开发利用地理信息资源的积极性。原则上说，惟有使产权人能带来丰厚的经济精神利益，以及充分的权利内容，才能最大程度激励人们制造更多财富。凡事都有一个度，任何事物都存在利弊两重性，因此在给予产权人以充分支配权的同时，又必须明确限制这些权利的滥用。地理信息资源产权的权利包括转让权、许可使用权与质押权，还包括不同权利主体的地位与权利一律平等，国有企业产权实行所有权与经营权相分离等政策。
四、地理信息资源产权政策对产业与产权的作用
产权政策对产业、产权作用的基本机制，就在于通过利益激励机制来调动产权主体的积极性，把科学认识转化为社会成员的实践行为，以便加快地理信息资源转化为社会财富的速度。
产权政策对地理信息产业的意义，就是产权政策反作用于生产力，具体把地理信息资源潜力转化为现实中的产品和服务。地理信息资源作为潜在生产力，主要表现在如下三方面：第一，地理信息资源作为事物替代符号，可以使经济系统有序运转，可以消除或减少经济系统的不确定性，从而使经济系统效率达到最大化；第二，地理信息资源本身就是信息产业的结构要素，可以通过信息技术转化为各种产品与服务；第三，地理信息数据本身就是国家信息基础设施的结构要素，在国家的社会经济系统中发挥着基础性与公益性的作用。地理们信息资源这一系列的经济潜力都依靠正确的产权政策和法律，来实现具体的转化工作。
产权政策对地理信息资源产权主体的意义，就是产权政策对生产关系的作用。生产关系的核心内容是产权主体占有一定资源或财产，以及对该资源所生产的产品进行分配的人与财产之间的关系。人们要在这种关系中占有有利位置，就必须占有一定的资源，才能获得相应的分配权利。确定产权归属的目的，就是为确保产权人能获得对该资源的收益权。例如，当一只野兔从树林里跑出来，这时可能有许多人去追逐它；此时也有一群山羊在山坡上自由自在地啃着青草，虽然只有一个牧童在看管它，但却没有一个人去追逐山羊。这是为什么？野兔是无主物，谁都有权利去捕获它；而山羊是有主的，所有权人有权排除他人对其非法占有。对地理信息资源产权归属的确认，大致有如下三方面的作用。第一，可以使经济系统及社会秩序得到持续稳定的运转，避免出现多人共同追逐一只山羊的混乱现象。第二，可以激励产权主体开发利用和创新地理信息资源及其产品，加速资源向生产力转化。第三，可以使地理信息资源得到及时维护与更新，以满足全社会不同成员对地理信息资源不同层次的需求。
地理信息资源产权政策作为上层建筑的意义就是对生产力与生产关系的反作用。地理信息资源能否最大限度地转化为生产力，地理信息资源产权所有人积极性能否切实得到发挥，都取决于地理信息资源产权制度的具体内容。即必须依靠政策或法律赋予产权人享有充分的交换支配权，因为产权归属主要是解决人与财产的关系，或产权人可取得该财产的收益权。然而产权的收益权能否实现，以及收益权能否达到最大化，归属关系是不能解决的，只有依靠作为上层建筑的产权权利内容才能解决，因为产权权利是一种人与人之间的关系。产权人收益权的实现，首先取决于他人的不作为（不侵犯其产权）。例如地理信息资源产权的盗版行为，就严重侵犯产权人的合法权益。其次取决于他人的积极配合，地理信息资源产权人要取得收益的最大化，是依靠该资源的交换价值，因此就取决于政策或法律是否确认产权人享有对该资源的交换支配权。例如，我国改革开放前后城乡房地产产权归属关系并没有发生变化，而改革后才在国有土地使用权和房屋所有权中设定了交换支配权。仅仅在产权权利中设定了交换权的新权种，就使我国城乡面貌发生了翻天覆地的大变化，可见设定交换权的意义是何等重大。产权人享有交换支配权，就必须同他人签定各种合同来进行产权交易，故产权人权利的实现必须依靠债务人的配合。最后要实现资源转化为财富的最大化，也依靠国家把对地理信息资源产权研究的科学成果通过政策、法律予以确认，才能把科学认识转化为全社会的实践行为。
我国地理信息资源产权政策存在两个主要问题：
第一，我国地理信息资源产权政策滞后于产业的发展。我国至今尚未针对地理信息资源产业发布专门的产业产权政策，只有《测绘法》和《气象法》及相关行政法规中，规定基础性、公益性地理信息资源实行无偿使用与有偿使用相合的政策。为实施这个政策，虽然各个国家地理信息资源管理部门都分别发布各种地理信息资源分类与收费办法。但由于在国家层次上缺乏统一协调，使何为无偿使用、何为有偿使用就各有标准，从而影响共享的效率。例如由于部门之间地理信息不能共享，就产生过同一地理信息资源在同等水平下的重复采集与生产。此外，在国有地理信息资源及在他人所有资源基础上进行加工开发产生的产权归属，以及民营企业能否进行、参与基础测绘工作，政策上也未作明确规定。
第二，公平公正的市场竞争环境尚未形成。我国从事地理信息产业的企事业单位大致有两方面来源，一种是同国家机关相脱钩的企事业单位；一种是科研机构和高校的科研型企事业单位。第一种单位，有的虽然在形式上已经同国家机关相脱钩，但实际上在人事关系和业务上仍存在着剪不断、理还乱的关系；甚至还有部分吃财政人头费的单位也进入市场。科研型单位的竞争环境尚未形成，主要是由技术原因所产生的，即他们是以特定的研究项目为中心，其产品暂时也不具备竞争条件。
地理信息资源产权政策滞后于产业的发展以及市场竞争环境尚未形成，也说明唯有制定一个能反映产业发展客观规律性的地理信息资源产权政策，才能确保地理信息产业能持续、和谐、高效地发展。（何建邦 吴平生）
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