互联网地图监管像把双刃剑，开放得度、使用恰当，则能给广大用户带来便利，促进产业发展; 但若过度开放、监管不当，则会危及国家安全，或造成互联网地图服务市场秩序混乱。作为国家地图管理部门，国家测绘局怎样看待日新月异的市场变化，将制定哪些政策来规范互联网地图市场？近日，本报总编辑孙定与国家测绘局测绘成果管理与应用司副巡视员程军就这些问题，进行了深入的交流。
■ 本报记者 许 泳
摄影记者 杨立航
变化中的风险
互联网地图服务的发展突飞猛进，市场膨胀极快、变化也很大，由此带来的潜在威胁，不容小觑。
孙定: 现在各种形式的电子地图充斥市场，地图内容逐渐涵盖到普通百姓的各种需求面，大众化地图应用时代即将来临。在这种发展状况下，互联网电子地图近年来发生了哪些变化呢？
程军: 互联网地图的特点主要是动态性和交互性。以前用户可能在网上看到一个精度很高的地图就能兴奋好一阵，现在很多网站不仅有了高精度地图，还在其上附加了公众需要的动态信息，比如交通、餐饮、租房等位置服务功能。不仅如此，公众也参与了地图的互动，标注功能让大家能上传自己熟悉的地理信息。
互联网电子地图在交互式读图、个性化图形显示方面均有强化，丰富了各种地图信息的表现方式。它同时还促使新的地理信息消费习惯的形成，刺激地理信息消费市场的发展，产业链也逐渐完善。互联网电子地图将更加以用户为核心发展，会为最终用户提供更多个性化定制服务，并给予用户更多的编辑权利，向着交互性更高的Web 2.0方向迈进。
我国互联网地图和地理信息服务的发展也相当迅猛，地图、地理信息查询服务和路径查询服务与民生应用结合紧密。有咨询公司评估，2008年中国在线地图服务的市场规模达 10.5亿元，同比2007年增长110%，而未来3年在线地图服务将保持稳定发展，预计到2012年中国在线地图服务将有望达28.4亿元，未来市场增长的驱动力主要来自互联网平台和手机平台的营收增长。
孙定: 互联网地图市场和服务的变化是否也带来了很多风险呢？
程军: 当然。地理信息产业不同于普通的信息产业，地理信息是自然地理要素，包括地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性信息，是国家信息资源的重要组成部分。互联网地图是地理信息的载体之一，是国家版图的主要表现形式，体现了一个国家在主权方面的意志和在国际社会中的政治、外交立场。如果在互联网地图上擅自标注、加载、上传重要地理信息数据和属性，就有可能泄露国家秘密，给国家安全造成隐患，甚至可能造成极为恶劣的政治影响。
去年，国家测绘局利用技术手段对网站进行了搜索，共搜索出互联网地图网站15648个，其中登载地图的网站14760个，提供地理信息服务的网站888个，且90%的流量来源于10%的网站。北京、浙江、上海、湖北、广东5省市拥有全国80%以上的互联网地图和信息服务网站，北京市对10000万多个涉及地图和服务的网站进行了检查，其中有998个网站存在问题; 广东省的5000多个网站中，有209个登载了问题地图; 湖北省的1100多个电子地图网站中，有28个有问题。
监管的难题
公民的国家版图和地理信息安全保密意识普遍薄弱，而我们的监管政策相对滞后、监管技术比较欠缺，急需进一步完善和改进。
孙定: 测绘局原本管理的是专业性很强、应用领域相对狭窄的行业，面对各种地图服务网站相继衍生所造成的市场混乱、数据错误、国家机密泄露等问题，国家测绘局会有哪些监管难度？
程军: 在我国，随着网络基础设施的不断完善、网民数量的迅速攀升，以及消费者对基于位置服务的认识和了解的逐步提升，我国互联网地图和地理信息服务发展潜力十分巨大，自然也带来了很多监管的难题，主要有三类。一是公民的国家版图和地理信息安全保密意识普遍薄弱，一些人有意或无意地使用错绘国界线的问题地图，或在互联网地图上上传标注敏感信息。二是卫星影像已广泛应用于互联网电子地图，我国卫星影像技术还相对落后，高清晰卫星影像大多来源于国外，给我国安全带来较大隐患。三是互联网技术发展太快，而我们的监管政策相对滞后、监管技术比较欠缺，需要进一步完善和改进。
孙定: 去年二月，国家测绘局联合原信息产业部等八部门发布了《关于加强互联网地图和地理信息服务网站监管的意见》，表明了国家将下大力气整顿电子地图市场，这一年来得到了哪些改善？
程军: 这个《意见》中提到了要“严格执行互联网地图和地理信息服务活动的市场准入制度”，“进一步加强对互联网地图和地理信息服务网站的监管”以及“严肃查处互联网地图和地理信息服务违法违规行为”等6条意见。
一年来，八部门和各级人民政府采取了有力措施，开展了专项治理工作。例如江苏省测绘局和通信管理部门共同制定协调工作方案，明确各自职责，建立情况通报反馈机制; 新疆维吾尔自治区坚持把国家版图意识宣传教育贯穿始终，在指导各网站自查自纠、督促其整改的同时做好宣传教育工作; 江西省测绘、通信管理、新闻出版、政府新闻版等部门也实行了省、市、县三级联动，共同开展专项治理工作; 河北、贵州、湖北等地进行了地图内容审查、地理信息安全保密意识、互联网地图监管等内容培训。
作为企业应严格守法，互联网地图是一种特殊的地图产品，从事互联网地图和地理信息服务活动必须遵守国家法律法规的规定。我们常常发现一些网站，为了丰富功能，不问出处地随意粘贴地图，实际上这是不合法的，从事互联网地图和地理信息服务前，必须将互联网地图送测绘行政主管部门审核，凡未经国家或省级测绘行政主管部门审批的互联网地图，一律不允许刊登和转发。从事互联网地图编制活动，应当取得电子地图编制或导航电子地图制作测绘资质; 应该遵守国家公开地图内容表示等有关规定; 利用涉及国家机密的测绘成果开发生产互联网地图和提供地理信息服务，必须先经国务院测绘行政主管部门或者省、自治区、直辖市测绘行政主管部门进行保密技术处理。
经过这段时间的整顿，互联网地图服务逐渐规范，公民的国家版图意识和地理信息安全保密意识不断增强，错绘国界线、漏绘重要岛屿等政治问题明显减少。2009年，八部门继续深化互联网地图和地理信息服务违法违规行为专项治理，依法查处问题严重的地图网站。
新规定即将出台
国务院新的‘三定’，明确地理信息获取与应用等测绘活动由国家测绘局负责监督，并成立“地理信息与地图司（测绘成果管理司），指导地理信息应用服务是其重要职责之一。
孙定: 互联网地图市场正在成长，前面讨论到的问题都算“成长的烦恼”，监管虽然是必须的，但肯定也需要促进它的发展，国家将采取什么措施来繁荣互联网地图市场呢？
程军: 要繁荣互联网地图市场，企业和主管部门都有相应的职责。企业一方面要加强自律，另一方面也不能忽略技术创新，不断满足公众对地理信息服务的旺盛需求，同时也要避免行业内的恶性竞争，积极为我国地理信息产业发展创造良好的市场环境。
作为主管部门，要在维护国家版图尊严和国家安全的前提下，研究制定有利于发展的政策，规范市场秩序，创造良好的环境。今年，国家测绘局出台了《地图内容表示补充规定》，在加快《中华人民共和国地图管理条例》修订工作的同时，还将出台《关于促进地理信息产业发展的若干意见》、《关于进一步繁荣地图市场的意见》，研究制定影像地图、互联网地图服务和管理的有关政策。另一方面，我们会通过示范项目，引导和推动对地理信息的应用。从技术层面来讲，还会组织研发、完善互联网地图监管系统，强化日常监管。做好公共服务，加大对互联网地图服务网站的扶持力度。
国务院新的“三定”明确地理信息获取与应用等测绘活动由国家测绘局负责监督，承担地图编制和地图市场管理的责任，审查向社会公开的地图，管理并核准地名在地图上的表示。目前，国家测绘局即将出台新的《测绘资质管理规定》和《测绘资质分级标准》。对测绘单位实行资质管理是测绘法确立的一项基本制度，是测绘行政管理的重要内容，现行测绘资质管理制度历经 2000年和2004年两次修订，对于规范市场秩序，引导有序竞争，促进事业发展，发挥了重要作用。伴随着测绘市场快速发展带来的不规范行为和存在的突出问题，现行制度在准入、监管、服务等方面滞后于发展变化的新情况。国家测绘局因此将修订《测绘资质管理规定》和《测绘资质分级标准》列为一项重点工作，进一步严格市场准入和退出机制，引导和规范测绘市场。其中已把互联网地图服务纳入管理，制定了《互联网地图服务资质标准》。在这个标准中，不仅对制图、计算机专业技术人员提出了要求，还对地图安全审校人员、服务器的存放、地图数据的使用、保密制度等提出了要求。
孙定: 互联网无国界，越来越多的国际知名公司进入到地理信息服务领域，如何来管理国外的公司呢？
程军: 互联网与地理位置的结合将带来非常大的经济和社会效益。国际上，互联网地理信息服务已经引起政府与业界的广泛重视，越来越多的国际知名公司纷纷介入该领域，发展势头非常迅猛。如果对这类地图服务商监管不力，很有可能泄露国家秘密，危害国家安全。根据2007年3月1日起施行的《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》规定: 合资、合作测绘不得在我国境内从事地图编制活动。合资、合作测绘不得从事大地测量、测绘航空摄影、行政区域界线测绘、海洋测绘、地形图和普通地图编制、导航电子地图编制等活动。因此，外国的组织或个人也不得从事互联网地图编制活动。但这并不是说限制外资提供地图服务，只是不能对地图本身做任何编辑加工和格式转换。
采访手记
老部门的新职能
程军的办公室“隐藏”在建设部裙楼的后面，记者经过了三五道弯才来到国家测绘局成果司的办公地点。测绘原本是专业性很强、应用领域相对狭窄的行业，职能范围相对狭窄，但互联网地图“千树万树梨花开”的局面，让测绘忽然变得更被信息产业界所关注起来。
接受采访之前，程军做了很多准备，细致地针对采访提纲的每项问题进行了标注，话语间也透露出一丝不苟的严谨。程军的办公桌上方分别挂了中国地图和世界地图，采访过程中，他不时起身给我们指点地图上版图的绘制规则、注记字体的注意事项等。原本只跟这些纸质地图打交道的测绘局，目前却要面对爆发性增长的各类互联网电子地图及导航电子地图，处理因此而产生的形态各异的新问题。
程军坦言，今年针对地理信息产业，测绘局要做的事情太多了，包括7月的全国地理信息产业峰会，以及在北展举办的应用成果及地理展览会，以前更多的活动在“幕后”，现在跑到了“台前”。成果司目前只有10多个人，肩上的担子可谓沉重。据了解，成果司即将改名为地理信息与地图司，这是信息技术飞速发展的新命名，也带来了新的职责范围。（文/许泳）
专家感悟：地图无小事
由于互联网传播途径的便捷，“问题地图”极易泛滥，地图市场上错绘国界线、行政区域界线以及漏绘钓鱼岛、赤尾屿等重要岛屿,随意使用变形地图等现象时有发生,不仅损害了公众利益,而且损害了国家利益,造成了极为恶劣的政治影响。对这些存在严重政治性问题的地图,我们不能听之任之，一定要站在事关国家主权、民族尊严的高度,旗帜鲜明地反对。因此从主管部门来说，要设定专业标准，把好市场准入关; 要严格资质单位保密管理制度的条件要求，确保涉密成果、数据的安全，保守国家秘密。
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