一、引言
目前，地理空间信息的应用领域，可以说是大到世界各国，小到自然人，并且还在迅速拓展之中，具有极强的全方位辐射发展功能。构建地理空间信息框架是构建“数字中国”的基础性工作。因此，能否重视和保障地理空间信息这一行业的健康发展，已不是单纯意义的科技和经济问题，而是关系到国家信息化发展的战略性问题，也是我们测绘业面临的战略性选择和发展的机遇。
二、 测绘业向地理空间信息发展有其必然性和法律依据
(一) 基础测绘是构建地理空间信息框架的基础
构建“数字中国”的“地理空间信息框架”，数据必须来自全国统一的基础测绘成果。从信息化测绘角度看，建立国家地理空间信息框架与“基础测绘活动”，具有统一性，没有本质上的区别。也可以说，地理空间信息框架是基础测绘成果用于构建各“数字区域”和“数字中国”时的公益性平台。
地理空间信息框架与基础测绘成果一样，必须不断更新才能保持现势性，才能满足全社会的发展需要。在不断更新的基础上，及时集合、更新各地区、各行业的地理空间信息数据，才能构成有广泛实用价值的“数字区域”和“数字中国”。
(二) 测绘部门应是地理空间信息的行业行政主管部门
构建“数字区域”、“数字中国”绝不是一个部门的事，但也绝不是各部门和全社会各行各业平分秋色的事。要将来自各方面的地理空间信息整合在一起，就必须有一个可以共用的，是国家统一标准的地理空间信息框架和行政主管部门。
测绘部门在采集、建立、开发、储存、应用、管理地理空间信息方面是建设、管理和服务者，不是使用者，更不是哪一特定部门或行业的保障单位，是面向全社会提供公益性基础地理空间信息服务的部门。从这个意义上讲，测绘部门不是单纯意义的生产技术部门。测绘部门原本就处于全社会的基础性、公益性保障地位。因此，测绘部门在建管地理空间信息问题上的位置不同于各应用部门，必然没有部门利益来局限、阻碍地理空间信息的发展。反之，与其他公益性行业管理部门一样，具有公正性决策和服务的客观立场。
但是，由于历史、管理体制和传统观念等方面的原因，我国的地理空间信息发展现状是：大家争先恐后地投资、引进、上马，在行动上各取所需，在管理上各自为政，在技术上难以兼容，在资金上重复投入，似乎还处于“跑马占荒”时期。但国家的资金在发展的旗帜下被部门利益和短期行为分割、流失，宏观发展前景就像过密的庄稼哪个也长不大，国家安全也存在着潜在的危险。本应发挥核心与作用的测绘部门却难以作为，面临尴尬的境地。这对国家发展地理空间信息行业，早日构建“数字中国”都极为不利。
(三) 测绘向地理空间信息发展的法律依据
《中华人民共和国测绘法》第二条规定“本法所称测绘，是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动。”这实际上是确认了测绘成果的本质属性是地理空间信息。
《中华人民共和国测绘法》第二十一条规定“建立地理信息系统，必须采用符合国家标准的基础地理信息数据”。法中所指的“基础地理信息数据”可以理解为是指由基础测绘成果统一构成的“地理空间信息框架”。
《中华人民共和国测绘法》第十五条规定“基础测绘成果应当定期进行更新……”。第二十八条规定“国家实行测绘成果汇交制度。”和“国务院测绘行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府测绘行政主管部门应当定期编制测绘成果目录，向社会公布。”如果我们能将测绘成果看成是地理空间信息数据，那末，测绘部门对地理空间信息履行管理职能就有了法律依据。
可见，《测绘法》实际上赋予了各级政府测绘行政管理部门采集、更新、收集、管理和向全社会提供基础地理空间信息数据的法律责任，揭示了测绘工作的实质性作用和职责。
三、 应重新认识测绘业的“三定”方案
(一) 定性
简而言之：需要两点之间的距离、高度要测量，需要地区的全貌还得依测量的数据绘制成图或虚拟现实。由此可见“测绘”究竟是干什么的，是获取地理空间信息的技术手段和过程的统称，而不是结果、目的和应发挥的实际功能、作用。
将我们的行业称为“测绘”，实际上是个长期以来熟视无睹的误解。但是，在测绘工作实现数字化、信息化转变以前，我们若提出向地理空间信息转变是不可能实现的。“3S”技术，特别是在地理信息技术和计算机技术、网络技术迅速发展的今天，可以说测绘向地理空间信息转变的技术条件已经具备。
如果说基础测绘是国家的公益性事业，那么构建地理空间信息框架也同样就是国家的公益性事业。由此证明，地理信息不全都是产业，核心部分依然属于公益性事业。从长远发展和国家利益角度看，我国与其他国家一样，不可能将控制大量政治、经济、军事、科技信息的地理空间信息行业完全推向市场。
(二) 定向
地理信息与工信行政主管部门职责范围并不相同。应看到，属于信息范畴和与信息密切相关的部门何止地理空间信息一家，几乎所有的行业都与信息密不可分，如广电、新闻、邮政、气象、地震、建筑、林业、水利、文教……几乎全都行业都需要利用电子技术、通讯技术和互联网收集、传播各种信息，难道都应纳入工信行政主管部门管理吗？因此，我们不能因不够确切的广义部门名称而瞻前顾后，需要主动说清，以免作茧自缚。
长期以来，我们沿着传统测绘观念的老路走，丧失了许多发展机会，科技水平的迅速提高与行业的地位、作用却未呈正比发展。应当承认现实，走不通和越走越窄的路就不要硬闯，应反思或跳出来看看为什么。在大部制已重组后的今天，我们为什么还不能甩掉包袱，打破以“保庙”为出发点的思维和行为准则，科学确定前进大方向，抓住眼前发展地理空间信息的机遇，寻求新的“奶酪”？我们只有淡化狭隘的专业科技体系色彩，从有利于事业发展的角度，抓住机遇，排除干扰，才能以发展公益性地理空间信息事业为核心，摆正位置，依法行政，在新责任、新目标的推动下，脱胎换骨改造传统测绘业，获取广阔的发展空间。应当相信，在前进中必然会使众多的具体问题得以迎刃而解，创新发展才是硬道理。
(三) 定位
承认了测绘成果的地理空间信息属性，就应坦然地承认测绘行业本不该是个独立的行业，“地理空间信息”才能准确、真实的反映出我们所从事行业的本质作用。
“测绘（Surveying and Mapping）”是指测量与绘图，所谓测量与绘图就是指获取地理空间信息的劳动方式、工种和过程。若都依此规律定名,气象、地质、地震等行业都应更名为“探测、监测……”；农、林、渔业应更名为“耕种、养殖、捕捞……”这样一来，就必然会使我们的劳动成果和行业的本质属性、功能、作用被掩盖、限制，导致行业被边缘化或替代化。
我们还应研究一下这个事实：建国以来，我国测绘事业分时期隶属于军事、地质、建设、国土等部门，一直在不断地变化着。表面看起来始终与国家发展战略的主战场保持一致，但也暴露出始终没有自身准确的定性、定向、定位的问题。坦率讲，我国的测绘业一直被“完整的测绘科学体系”包裹着，定位于生产技术单位的地位！始终没有独立行业存在的支撑点。其原因就在于：我们以“测绘”为冠，使定位层次低，产生了过程与结果不分、归类混乱、发展空间狭窄等明暗弊端。这种状态即对我们的思维起到了“合法”的屏蔽作用，又为来自纵横各方的干扰、制约提供了“合理”依据，是一条限制测绘业发展的无形锁链，必然使我们陷入举步为艰之窘境。例如：我们在处理职能交叉问题和与其他行业打交道时常遇的居高临下“闹心”之言：“你们不就是画地图（搞测量）的吗？”这对我们持有现代高科技测绘技术手段获取地理空间信息数据的“测绘人”来说，该回答“是”还是“不是”？再如：过去我们因“谦恭”，承认地图属于“文化作品”而未敢“越权”实施管理，出了问题，国家领导还是找我们测绘部门来牵头处理。因为，这种文化作品仅仅是测绘科技成果的表现形式。当前，由国家测绘局牵头，七部门联合开展的地理信息市场整治工作又是一个例证。我们当以此为鉴，避免在地理空间信息问题上产生事业核心的排他性与产业外延的综合性造成的混乱。要以实事求是的精神主动求得责权的统一，不要使自身再度陷入“有责无权”的窘境，应公开确认：地理空间信息本是我们的主要管理职能。
许多事实说明：怨不得别人不重视测绘。你能参与保障卫星上天落地又能怎样？加大自我宣传力度也只是轰动一时。别人再同情、理解你，所给予你的帮助还是不可能超过你自身定位的限度。
我们应从自身找找问题了，测绘的“死穴”就于：躲避在专业技术的窨井内自我陶醉。我国测绘业的观念和现状，就像我国改革开放前的粮农一样，光知种粮，不知搞深加工，最多用粮酿点“小烧”，自足自乐，难以与时俱进，脱贫致富，发挥不可替代的作用，及时获得应有的社会地位。
当前，蓬勃发展的地理空间信息业，已透视出测绘人处于核心地位，这就是我们最强有力的支撑点。所以，我们“测绘业”应当从“对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动”明确提升到对地理空间信息的获取和开发、应用的管理上，使传统的测绘业发生质和层次上的变化，与其他新兴和提升的行业一样，伴随地理空间信息这一新兴的朝阳事业，抓住机遇，名正言顺地提升社会地位，获取为全社会发展服务的广阔空间。
美国国会批准国家图像与测绘局(NIMA)更名为“国家地理空间情报局(NGA)”就是一个具有导向性的决策。
四、 重点发展地理空间信息的“三个支撑”
(一) 技术支撑
可以说，我们的信息化测绘依托以“3S”为代表的一系列现代高新科技的支撑，使传统的测绘业开始发生革命性变化。
李德仁院士在多年前就提出：现代测绘科技在宏观上，处于从二维静态向多维动态，从单一数据结构向面向对象多库一体化方向发展；在信息获取、更新方面，向实时化、智能化和自动化方向发展；在表达方式上，向多媒体和虚拟现实方向发展；在应用领域，从项目、系统向网络化方向转变，成为信息服务，可以做到随时、随地、为任何人和任何事提供实时服务；在地理信息系统的支持下，可实现办公自动化和个人使用自动化；在现实地球之外构建出网络上的数字地球，在现实空间之外构建出赛博空间。
现代测绘科技的发展，已具备了获取、使用地理空间信息全民参与的可能。测绘业的发展同样离不开“生产力决定生产关系”的定律，持续发展下去，定会导致测绘业在生产关系上的相应变化。我们现在已经面临着重新认识自己和改变自己的最好机遇。
(二) 法律支撑
新《测绘法》仅是，为测绘向地理空间信息发展留下了伏笔。但是，面对飞速发展的现代测绘科技和地理空间信息行业，《测绘法》也明显暴露出认识、定位、职责不相适应的问题。作为行业发展战略研究和中长期规划，我们必须将发展地理空间信息行业的法律保障问题作为重点研究项目，要消除《测绘法》高层次，低定位的弊端，使测绘向地理空间信息行业发展的战略决策即合理又合法。
(三) 经费支撑
《测绘法》对基础测绘的经费作了明确规定，全国大部分省市区先后落实了经费保障，对于测绘业向地理空间信息业发展提供了支撑，今后是个如何为构建“数字中国”和各“数字区域”适时、适度增加投入的问题，故不再赘述。
五、实现转向地理空间信息业的“三步曲”
1. 构建全国统一的地理空间信息框架发展规划，尽快建立相应的技术规范，统一对“数字区域”“数字中国”“数字地球”的权威规范和解释；以实现地理空间信息数据共享为突破口，为构建“数字中国”奠定基础。
2. 努力将国家测绘局更名为“地理空间信息总局（或委、部）”，直属各级政府。更名不是换汤不换药，而是观念、职能、地位和作用的组合转变与提升。要使我国测绘工作在立法滞后的条件下，先行获得必须的地理空间信息管理职能，以便名正言顺地向地理空间信息发展。
3. 建立由全国人大颁布实施的《中华人民共和国地理空间信息管理办法》，包含《测绘法》中的基本内容，形成我国高层次、高定位的地理空间信息管理法律体系。（药 蔚）
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