探索高精度地图应用
助推智能网联汽车发展
为贯彻落实《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》，2022年自然资源部印发了《关于做好智能网联汽车高精度地图应用试点有关工作的通知》（以下简称《通知》），组织北京、上海、广州、深圳、杭州、重庆开展了智能网联汽车高精度地图应用试点。为系统掌握各地试点工作进展、存在问题，提出下一步工作意见建议，自然资源部地理信息管理司不久前组成调研组赴腾讯、百度、高德、四维图新以及小鹏汽车等企业座谈并听取意见，对北京等6城市高精度地图试点工作情况进行了实地调研。
摸清情况
试点推进有序有效
总体来看，各地能够结合本地实际，根据不同需求，分类分级研究、组织和实施，基本达到了充分发现问题，探索和提出不同管理路线的目的。经梳理总结，试点城市的主要做法和成效有以下七个方面。
一是强化组织领导，建立工作协调机制。各试点城市通过成立工作组，建立部门间协调、省市间联动工作机制，加强对试点工作的组织领导。二是深入开展调研，提供服务指导。试点城市通过深入开展调研和服务指导，进一步摸清行业发展实情，找准企业发展所需所盼，为后续研究制定管理政策、推进高精度地图应用试点工作奠定了良好基础。三是印发试点文件，夯实制度保障。试点城市制定并印发了试点管理文件和配套政策措施，对高精度地图应用试点工作进行了全面部署，夯实了试点工作的制度保障。四是规范引领，推动标准化建设。试点城市充分发挥标准规范对试点工作的支撑作用，积极推进高精度地图地方标准相关工作。五是分层分步试点，完善基础数据支撑。试点城市按照分层分步推进的原则，统筹规划试点区域，推动试点区域有序扩展，并同步开展基础数据采集，为相关试点单位提供基础数据服务支撑。六是推动测试验证，探索创新路径。试点城市支持企业进行“安全应用”相关技术探索和路径创新，在试点区域内开展高精度地图相关应用测试与验证工作。七是完善地图审查细则，保障地图产品落地。试点城市针对高级辅助驾驶地图普通道路应用需求进一步细化了审图要求，完成了部分高辅地图审核的先行先试工作，并积极推动高精度地图审查工作机制创新。
通过一年的实践，各试点城市认为目前试点工作的难点主要有以下几个方面：对资质要求过高过严，不利于试点工作推进；现行审图政策有周期长、重复审图以及审查标准和技术缺失等问题，不能满足高时效性要求；高精度地图没有国家级的标准，各单位生产的数据格式不统一、不兼容，缺少数据资源交换平台和共享合作机制；高精度地图内容表达限制较多，尤其是高程信息和限高限重等要素限制可能影响自动驾驶安全；目前监管手段相对滞后，缺少信息化技术抓手，面向众源更新以及地图云的监管将对现行管理政策带来挑战。部分企业反映，申请保密技术处理的时间较长；同一批数据向不同厂家提供，需要逐次申请处理；新车型申领插件的验证和测试标准（实测路段）过高，影响企业新产品上市。
按照自然资源部党组“对调研中反映和发现的问题，短期能够解决的,要立行立改、马上就办”要求，调研组即商中国测绘科学研究院，在增加人手和设备确保企业需求的同时，优化保密处理流程，同一批数据直接出具处理证明，插件申请中采用企业承诺制等，大幅压减等候时间，切实减轻企业负担。
找准问题
政策标准创新不足
经调研分析，当前试点工作主要存在如下问题。
——各地试点工作进度不均衡。调研了解到，试点城市人民政府及自然资源主管部门对汽车产业和高精度地图试点工作的强烈意愿和重视程度是试点工作全面推进、扎实开展的关键所在。因此，受各试点城市汽车产业发展情况和当地政府重视程度的影响，各地自然资源管理部门的工作基础和对试点工作的认识存在较大差异，个别试点城市存在把握试点工作重心不准、对相关政策研究不够、技术储备不足、分类分区划定试点区域和范围不及时等问题。同时，由于前期诸多因素影响，对各地的实地调研和督促、指导不够，个别问题没有及时发现并提出意见。上述诸多因素导致各地工作进度和水平参差不齐。
——改革创新总体谨慎，部分政策亟须明确。试点工作仍处于“摸着石头过河”的起步阶段，各地在鼓励管理创新、技术创新和服务业态创新上总体较为谨慎。多数已出台的试点文件仍然沿用传统导航电子地图的管理思路，总体较为严格，适用性不强。尤其是在众源更新路径、审图机制优化、安全监管方案等方面，缺乏推动创新的具体思路和举措。去年8月试点文件印发后，部出台《自然资源部关于促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》，要求“从事相关数据收集、存储、传输和处理的车企、服务商及智能驾驶软件提供商等，属于内资企业的，应依法取得相应测绘资质”，但未明确是否必须取得导航电子地图制作资质。目前，业界普遍认为众源更新是未来的发展趋势和方向，但对于众源更新是否合规，采用众源更新方案后数据的归属，以及数据加密、传输、存储以及上云处理基本要求等问题，普遍存在困惑。上述问题均是高精度地图试点工作推进过程中无法回避的，亟须从部层面对相关问题进行解读和明确，以便形成统一认识。
——标准和管理技术缺乏，安全要求需统一。车企和图商虽然都认同地图是自动驾驶汽车不可或缺的一部分，但对地图在自动驾驶中的权重和众源更新等问题存在争议与分歧，对地图具体的形态、作用和要求等还没有形成共识。腾讯、百度、高德、四维图新等企业反馈，由于缺乏具体的产品应用需求，目前尚无真正的“产品级”高精度地图。上述因素直接导致标准、管理政策和技术的总结提炼缺乏实践基础。一直以来，业界对于“高程缺失”有强烈诉求，但调研发现，可以通过分档表示相对高（高差）信息，叠加方向、坡度等解决高程实际应用需求。
各试点城市均大力支持相关图商、车企等在试点过程中结合自身需求，研制高精度地图基础数据规范、交换格式等方面的地方标准和团体标准，但在目前自动驾驶技术路线尚未定型，对于高精度地图数据需求还没有形成共识的情形下，由于缺乏国家标准引领，出现各地方高精度地图标准和团体标准之间，以及高精度地图标准与汽车行业相关标准之间不衔接，甚至冲突的情形。尤其是在不得采集、不得表达的内容和数据安全处理要求方面，亟须出台国家强制性标准予以统一。
——管理模式亟待创新。高精度地图作为一种全新的地图产品，一个突出特征是“鲜度”更高。传统导航电子地图事前审核的管理办法已不能适应其快速更新需求，事前、事中、事后监管应更加协同高效；管理的重心应放在解决数据回传后的过滤、清洗以及数据归属、使用、管理、控制等权限问题上。
提实对策
平衡发展和安全
下一步，地理信息管理司将持续跟进并关注高级辅助驾驶地图全面开放后的安全应用情况，进一步跟踪高精度地图的发展，及时突破瓶颈，引导规范使用，找准发展和安全之间的平衡点，确保试点工作能够取得实效。
加强试点工作督促指导。建立试点城市定期会商机制，定期组织召开试点工作交流会，鼓励和引导各试点城市大胆创新，加速推进试点工作，同时邀请有意愿参与试点的城市参加，为下一步扩大试点范围作好准备。督促试点城市进一步细化区域，分类推进试点，同步完善试点区域内基础设施服务。对于工信部门已开放的试点区域或道路，支持资质单位或符合条件的单位开展测试活动；在试点区域内，应分类分级划定试点范围，并进一步划定“无安全风险”的区域，允许企业在此区域内适度突破现有政策界限，无差别地开展测试实验。
尽快明确有关政策。明确数据“上云”要求，以及高程使用等问题。针对试点工作中反映的关于导航电子地图制作资质的疑惑，众源更新在政策上的可行性和更新过程中的数据归属等若干热点问题，在加强研究的基础上进行明确和规范。
鼓励和组织技术创新与标准研制。鼓励试点城市在确保安全前提下，用好用足现有政策，打破旧有管理思路，大胆试验、勇于创新。在明确相关政策的前提下，支持有条件的试点城市和相关企业开展众源更新探索。以《智能汽车基础地图标准体系建设指南（2023版）》为引领，加速出台相关国家强制性标准，尽快明确高精度地图不得采集、不得表达的内容和数据安全处理要求，规范智能网联汽车地理信息数据采集、处理等相关测绘行为。着力推动高精度地图标准体系与汽车标准体系的协同衔接。
推动审图等管理机制创新。在对静态的“基础地图”继续沿用目前高级辅助驾驶地图审核方式基础上，尽快研究明确“动态地图”的审图机制、政策和规则，探索开展地图增量更新内容快速审查工作。尽快研究划定地理信息数据采集、传输、处理和使用“红线”，提出要求，指导企业细化数据过滤和管控措施，制定方案，落实企业主体责任。
（作者李永春系自然资源部地理信息管理司司长，调研组成员有李永春、吴剑锋、章炜、孙维先。经作者同意，本调研报告有删减，标题为编辑所加。）
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